Le Parlement veut faciliter les exportations de matériel de guerre

En adoptant la révision de la loi sur le matériel de guerre, la majorité de centre-droit du Parlement fait un grand pas vers l'industrie suisse de l'armement – mais elle laisse l'Ukraine sur le carreau. Seul un référendum pourrait encore renverser cette décision.

Lorsque le comité à l'origine de l'«initiative correctrice» a décidé de retirer son référendum, en octobre 2021, ce fut un grand succès. Peu avant, le Parlement s'était entendu sur un contre-projet qui reprenait les principales revendications de l'initiative et renforçait considérablement les dispositions sur l'exportation de matériel de guerre suisse.

Trois ans plus tôt, en décembre 2018, l'Alliance contre les exportations d'armes vers les pays en guerre civile – composée de nombreuses organisations de la société civile suisse et de partis politiques de gauche et de droite (Les Verts, PS, PVL et PBD) – avait lancé l'initiative correctrice. Il s'agissait d'une réaction à la tentative du Conseil fédéral d'assouplir les dispositions relatives à l'exportation de matériel de guerre suisse par voie d'ordonnance, afin de donner plus de marge de manœuvre à l'industrie nationale de l'armement. Et ce alors que, ces dernières années, des armes suisses avaient régulièrement fait leur apparition dans des pays où elles n'auraient jamais dû se retrouver, selon la loi en vigueur.

La large opposition a finalement abouti à un compromis parlementaire: celui-ci a révisé les dispositions relatives à l'exportation dans la Loi sur le matériel de guerre (LFMG), retiré au Conseil fédéral toute compétence en matière d'exceptions et ainsi ouvert la voie au retrait de l'initiative correctrice.

Évolution de la menace

Avant même l'entrée en vigueur de la modification législative en mai 2022, la Russie a envahi l'Ukraine. D'un seul coup, la situation en Europe a radicalement changé et une escalade rapide de la guerre semblait inévitable. Les usines d'armement en Allemagne, en France et dans d'autres pays européens ont rapidement augmenté leur production, et les gouvernements ont commencé à fournir leurs propres armes à l'Ukraine afin de soutenir sa résistance contre l'agression russe.

Cela a rapidement mis la Suisse dans une situation délicate. Chaque fois que des pays comme l'Allemagne, le Danemark et l'Espagne voulaient fournir à l'Ukraine des munitions, des chars et des missiles antiaériens qu'ils avaient autrefois achetés à des fabricants suisses, ils devaient obtenir l'accord du gouvernement suisse, même pour des produits inoffensifs comme des filets de camouflage. Mais le Conseil fédéral a toujours refusé de donner son accord: non seulement la LFMG interdit la transmission à des pays en guerre, mais le droit suisse sur la neutralité exige également l'égalité de traitement de toutes les parties belligérantes. En d'autres termes, si la Suisse approuvait la livraison d'armes à l'Ukraine, elle devrait également le faire pour la Russie.

La Suisse à l'écart

Cela a suscité l'incompréhension de nombreux gouvernements amis. Le ministre allemand de l'Économie de l'époque a même reproché à la Suisse de se rendre ainsi complice des victimes de la guerre d'agression menée par la Russie en Ukraine. En conséquence, de plus en plus d'États ont opté pour des achats d'armes «sans composants suisses», car ils savaient désormais qu'ils ne pourraient pas, même en cas d'extrême urgence, transférer ces biens à l'Ukraine ou à d'autres États menacés par la Russie.

Cela inquiétait de plus en plus l'industrie suisse de l'armement, même si ses exportations restaient nettement supérieures à la moyenne des 20 dernières années. C'est pourquoi, début 2023, les représentants et représentantes du secteur se sont présentés au Parlement et ont convaincu la Commission de la politique de sécurité du Conseil des États de modifier à nouveau la LFMG. Quelques mois plus tard, le Parlement a chargé le Conseil fédéral d'élaborer une révision, grâce aux voix de presque tous les camps politiques. Le camp bourgeois s'inquiétait surtout de la baisse des commandes étrangères, qui affaiblirait l'industrie suisse de l'armement et, par conséquent, la capacité de défense de la Suisse. À gauche, en revanche, on espérait que la révision permettrait à l'avenir de soutenir l'Ukraine non seulement par une aide humanitaire et une aide à la reconstruction, mais aussi dans le domaine de la capacité de défense militaire – une préoccupation que partageaient alors également de nombreux bourgeois et bourgeoises.

Révision – oui, mais

En février 2025, la proposition du Conseil fédéral a finalement été soumise au Parlement, puis réexaminée par les deux Chambres et leurs commissions de politique de sécurité. Finalement, les voix conservatrices l'ont emporté, de sorte qu'à la fin de l'année, le Parlement a adopté une loi qui n'avait plus grand-chose à voir avec l'intention initiale de la révision. Concrètement, la révision comprend deux innovations fondamentales:

• L'exportation d'armes est considérablement facilitée: désormais, les États qui appliquent un régime d'exportation similaire à celui de la Suisse et qui figurent à l'annexe 2 de l'ordonnance sur le matériel de guerre peuvent en principe se procurer du matériel de guerre suisse, même s'ils sont en conflit armé. Seules les «violations graves des droits humains» peuvent encore donner lieu à une exclusion, mais la décision revient exclusivement au Conseil fédéral. Toutefois, même ces 25 pays ne peuvent pas compter entièrement sur les exportations suisses: si, par exemple, la Russie envahissait l'un de ces pays et que celui-ci faisait usage de son droit à la légitime défense conformément à l'article 51 de la Charte des Nations unies, la Suisse devrait suspendre ses livraisons à partir d'une certaine intensité des hostilités. De plus, la liste des 25 États n'a pas été mise à jour depuis 2011: elle ne comprend ni l'Ukraine ni les États baltes, qui sont actuellement particulièrement menacés, mais inclut la Hongrie, qui sape systématiquement depuis des années la position européenne vis-à-vis de la Russie.

• La transmission de matériel de guerre est facilitée: jusqu'à présent, chaque pays qui achetait du matériel de guerre suisse devait signer une déclaration dite de non-réexportation. La révision met fin à cette pratique. Cela facilite considérablement le détournement d'armes et de munitions suisses vers des régimes répressifs et des pays en proie à la guerre civile. Dans le même temps, l'Ukraine a été explicitement exclue en tant que destinataire final et ne peut donc pas bénéficier de cet assouplissement. En outre, le Conseil fédéral peut continuer à interdire l'exportation directe ou le transfert, notamment lorsque les intérêts de la politique étrangère, de sécurité ou de neutralité sont en jeu. Il est donc plus probable que les armes suisses se retrouvent à l'avenir au Yémen ou en Syrie qu'en Ukraine.

Le camp bourgeois-conservateur s'est ainsi imposé sur toute la ligne. Selon les médias, l'exclusion explicite de l'Ukraine et la référence aux «intérêts de la politique de neutralité» ont été incluses sous la pression de l'UDC, qui a ainsi garanti la compatibilité de la révision de la LFMG avec son initiative sur la neutralité. Celle-ci exige qu'à l'avenir, même en cas de violations flagrantes du droit international, la Suisse ne puisse plus prendre position ni imposer de sanctions, mais que les transactions de toute nature restent autorisées.

Occasion ratée et référendum

Pourtant, des alternatives valables ont été proposées au cours des négociations. La Conseillère aux États socialiste Franziska Roth s'est également prononcée en faveur d'un assouplissement des dispositions en matière d'exportation. Afin de soutenir la capacité de défense de l'Ukraine, elle a toutefois proposé que la Suisse «s'appuie à l'avenir sur la Charte des Nations unies pour les livraisons d'armes, comme elle le fait déjà pour les sanctions. Cela signifierait que les livraisons directes et indirectes d'armes à des pays qui, selon l'ONU, se défendent contre une agression, seraient autorisées», comme l'a rapporté la NZZ. Une telle solution, conforme au droit international, aurait créé des règles claires, compréhensibles pour les pays voisins de la Suisse et susceptibles de recueillir une majorité lors d'une éventuelle votation populaire. Mais il n'en reste plus rien aujourd'hui.

La révision de la LFMG réduit ainsi à néant les principales avancées de l'initiative correctrice, et il semble que ce ne soit qu'une question de temps avant que les armes suisses ne réapparaissent dans des pays comme le Yémen ou le Soudan, comme cela avait déjà été le cas auparavant. C'est pourquoi, début 2026, des organisations de la société civile et des partis de gauche ont lancé un référendum contre la réforme de la LFMG. Si les signatures sont recueillies dans le délai légal, la population pourra bientôt se prononcer à ce sujet. Il est loin d'être certain qu'elle suivra la logique singulière de la majorité parlementaire.